1. Trang chủ >
  2. Kinh Tế - Quản Lý >
  3. Quản lý nhà nước >

Thành công chung của chương trình hợp tác kỹ thuật Quản lý hợp tác kỹ thuật: Hiệu quả, ý thức làm chủ quốc gia và trách nhiệm giải

Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (294.76 KB, 57 trang )


24
phần iv: những phát hiện

1. Thành công chung của chương trình hợp tác kỹ thuật


Mặc dù Báo cáo này có nêu một số câu hỏi về việc thiết kế và quản lý chương trình HTKT, nhưng qua thảo luận chi tiết với các nhà tài trợ cũng như các cơ quan tiÕp nhËn viƯn
trỵ cho thÊy mét bøc tranh râ ràng rằng phần lớn các dự án HTKT ở Việt Nam đ được thực hiện thành công.
Dẫn chứng cho thành công này, nhìn một cách tổng thể, như sau: Trong hơn một thập kỷ qua, Việt Nam đ quản lý thành công một quá trình đổi mới kinh tế sâu sắc và đạt được đà
tăng trưởng đầy ấn tượng. HTKT đ góp phần có ý nghĩa vào những thành tựu này. Một đóng góp quan trọng trong giai đoạn đầu của quá trình cải cách là HTKT đ tạo cơ hội cho các
quan chức cao cấp của Việt Nam được tiÕp cËn víi kinh nghiƯm qc tÕ, ®Ĩ hä cã thể xây dựng các biện pháp cải cách phù hợp với hoàn cảnh của đất nước. Điều đó cho phép các quan
chức Việt Nam tiếp thu được một sự hiểu biết căn bản về cơ chế thị trường và những đòi hỏi về mặt chính sách để cơ chế đó có thể vận hành có hiệu quả. Sau đó, HTKT ®∙ cung cÊp
nh÷ng ý kiÕn t­ vÊn cơ thĨ vỊ những đòi hỏi của công cuộc đổi mới ở những lĩnh vực như lập pháp, cải cách tài chính và ngân hàng, cải cách doanh nghiệp Nhà nước và cải cách hành
chính công.

2. Quản lý hợp tác kỹ thuật: Hiệu quả, ý thức làm chủ quốc gia và trách nhiệm giải


trình
1. Công tác quản lý viện trợ của Chính phủ:
Mặc dù phần lớn nguồn lực là viện trợ không hoàn lại, nhưng đây cần được coi là một nguồn lực khan hiÕm. BÊt cø sù l∙ng phÝ nµo còng lµ một cơ hội bị mất đi và phần lớn các dự
án đều có nguồn đóng góp vốn đối ứng đáng kể về các yêu cầu quản lý và nhu cầu tài trợ cho các đầu vào hỗ trợ. Điều này cho thấy Chính phủ cần quan tâm đầy đủ đến việc quản lý và
theo dõi các hoạt động HTKT. Bởi vì phần lớn HTKT đều được cung cấp dưới dạng viện trợ không hoàn lại, nên có nguy cơ là một số cơ quan Chính phủ không coi đó là nguồn lực khan
hiếm cần được sử dụng một cách tằn tiện và có hiệu quả nhằm mang lại những lợi ích tối đa cho Việt Nam.
Mặc dù theo nghĩa rộng, nguồn vốn HTKT cung cấp cho Việt Nam đ tác động tích cực, mạnh mẽ và phần lớn đ đáp ứng các ưu tiên quốc gia, nhưng do chương trình ngày càng
được mở rộng, nên Chính phủ thấy khó có thể đảm bảo đáp ứng nhịp độ gia tăng của các đòi hỏi trong việc quản lý quá trình này một cách hiệu quả.
Chính phủ đ đạt được nhiều tiến bộ trong việc tăng cường năng lực quản lý viện trợ của mình và xác định rõ ràng hơn vai trò của các cơ quan có liên quan. Chính phủ đ hiểu biết
nhiều hơn về các thủ tục chi tiết trong việc thực hiện dự án, tăng cường đáng kể năng lực tiếp thụ viện trợ của Việt Nam và đẩy nhanh hơn tiến độ thực hiện dự án. Nhưng giờ đây cần phải
tăng cường năng lực nhiều hơn nữa nếu muốn phát huy tiềm năng của chương trình viện trợ to lớn này. Kinh nghiệm của các nước khác ví dụ Thái Lan và các nước khác trong khu vực
25
cho thấy, để tiếp nhận được một chương trình viện trợ lớn như vậy thì cần có một cơ cấu hành chính lớn hơn nhiều so với hiện nay, và cần phải giải quyết một số vấn đề về công tác lập kế
hoạch và chính sách.
Những yêu cầu cụ thể để cải thiện hơn nữa công tác quản lý HTKT bao gồm: i Cần có một chiến lược về hợp t ác kỹ thuật: Bộ KHĐT đ cố gắng tăng cường năng
lực của mình để quản lý chương trình viện trợ và hiện nay Bộ đ có được một đội ngũ cán bộ có kinh nghiệm và năng lực. Tuy nhiên, bộ phận quản lý viện trợ vẫn còn thiếu nhân lực và,
do đó, cán bộ phải bỏ ra mét tû lƯ thêi gian rÊt lín ®Ĩ tham dự họp hành với các nhà tài trợ, giải quyết đòi hỏi của các đoàn khách đến thăm và những hoạt động khác theo yêu cầu của
các nhà tài trợ. Họ có quá ít thời gian để thực hiện vai trò sáng tạo trong việc xác định các ưu tiên quốc gia và để làm nhiều việc có ý nghĩa về quy hoạch chiến lược - hầu như tất cả các
cán bộ đều được phân công theo dõi các nhà tài trợ cụ thể. Một chiến lược như vậy cần xử lý những vấn đề sau:
a Dựa vào bài học kinh nghiệm thành công và thất bại của các dự án, chiến lược cần xây dựng một quan điểm rõ ràng về những gì có thể làm và những gì không thể làm
trong lĩnh vực HTKT, để từ đó đưa ra những hướng dẫn cho việc thiết kế các dự án trong tương lai.
b Cùng với các nhà tài trợ, chiến lược cần xác lập một số nguyên lý chung cho việc thiết kế dự án ví dụ: khi nào cần sử dụng cố vấn dài hạn? Cần lồng ghép chuyên gia
tư vấn trong nước vào các dự án như thế nào? Cần xử lý các biện pháp khuyến khích ra sao để có thể đảm bảo hiệu quả hoạt động của các dự án?.
c Cần có sự chỉ đạo rõ ràng hơn cho các nhà tài trợ về những thay đổi trong ưu tiên cấp ngành đối với việc sử dụng HTKT nhằm hướng họ đến những lĩnh vực đang bị
lng quên, xác định các lĩnh vực mới cần có dự án HTKT và ngăn chặn tình trạng tập trung quá nhiều nguồn lực vào những lĩnh vực được coi là hợp mốt.
d Chiến lược nên xác định càng cụ thể càng tốt các mục tiêu dài hạn của HTKT và vạch ra điểm xuất phát đúng đắn để thực hiện những mục tiêu đó, đặc biệt là xác
định chính xác các cơ quan có khả năng sử dụng HTKT có hiêu quả nhằm đạt được những mục tiêu đ vạch ra.
e Chiến lược cần đặc biệt quan tâm đến những lĩnh vực mới cần được ưu tiên và cần có các biện pháp tăng cường năng lực đặc biệt và các nỗ lực thiết kế dự án nhằm
nâng cao năng lực tiếp nhận ví dụ: hiện nay, nhu cầu đó là năng lực quản lý dự án ở cấp tỉnh và địa phương.
f Chiến lược cần kèm theo một kế hoạch rút lui cho mỗi hoạt động và mỗi cơ quan - tức là một cái đích cho việc hoàn thành thắng lợi, giảm dần và đi đến chấm dứt
HTKT. g Chiến lược cũng cần bao hàm một kế hoạch cho việc phát triển năng lực tư vấn
trong nước, nhằm từng bước giảm dần sự phụ thuộc vào chuyên gia tư vấn nước ngoài.
26
ii Đo lường thành công và thất bại: Theo dõi và đánh giá: Thành công hay thất bại của phần lớn HTKT cần được đo lường bằng mức độ những kiến thức liên quan được chuyển
giao và năng lực quốc gia được tăng cường, nhưng đây lại là những vấn đề không dễ đo lường một cách đơn giản. Không thể khẳng định quan điểm chung tích cực được trình bày trong báo
cáo này bằng cách nêu các số liệu mô tả tổng quát về thành công hay thất bại của các dự án
8
. Đoàn chuyên gia tư vấn rất ngạc nhiên khi phát hiện ra rằng có rất ít dự án HTKT được các
nhà tài trợ hoặc Chính phủ đánh giá một cách độc lập. Một số nhà tài trợ cung cấp nhiều HTKT thậm chí còn chưa đánh giá một dự án nào của họ, trong khi Chính phủ chưa xây dựng
được một quy trình đánh giá mang tính hệ thống.
Trong khi có số liệu về số tiền được cam kết và chi tiêu cũng như bức tranh tổng quát về các ngành và các tổ chức tiếp nhận viện trợ, thì không có số liệu chi tiết cho phép nhìn nhận
tổng quát về cách thức sử dụng nguồn viện trợ đó như thế nào ví dụ: bao nhiêu tiền được chi cho chuyên gia nước ngoài.
Mặc dù các nhà tài trợ có thể có cách nhìn nhận về thành công hay thất bại của mình, nhưng họ không thể trả lời câu hỏi cơ bản - bao nhiêu phần trăm các dự án HTKT của họ đ
thành công và bao nhiêu đ thất bại, kể cả theo quan điểm chủ quan của họ. Do không có dẫn chứng chi tiết, nên không thể đi đến đánh giá thành công hoặc thất bại dựa vào hồ sơ về hoạt
động của các dự án cụ thể.
Một điều rất nên làm là tất cả các nhà tài trợ hy đánh giá một số dự án của mình. Cần phải có thêm dẫn chứng có sức thuyết phục về những gì đ thành công hoặc đ thất bại. Chính
phủ cũng cần đánh giá sâu sắc một số dự án có chọn lọc, để có thể đóng vai trò chỉ đạo mạnh mẽ hơn trong việc lựa chọn dự án mới, kể cả việc khước từ một số đề nghị dự án ít có khả
năng mang lại lợi ích. Có thêm các cuộc đánh giá như vậy còng cung cÊp c¬ së cho viƯc thiÕt kÕ tèt hơn các dự án trong tương lai và cho phép Chính phủ xây dựng chính sách về HTKT.
Theo dõi và đánh giá một cách có hệ thống trong hoặc sau khi thực hiện dự án là lĩnh vực chậm tiến nhÊt trong chu kú dù ¸n cđa phÝa ChÝnh phđ. Đánh giá dự án do Chính phủ tiến
hành thường mang tính chất tình thế để đối phó với những mối lo ngại của mình khi một dự án nào đó đứng trước những khó khăn đ quá rõ ràng. Thông thường thì phương pháp tiếp cận
của Chính phủ đối với công tác theo dõi và đánh giá dự án dựa vào các yêu cầu của nhà tài trợ và không được hiểu một cách cặn kẽ như một công cụ nội tại mang tính sáng tạo nhằm nâng
cao hiệu quả hoạt động và tính bền vững của dự án.
iii Hệ thống quản lý hợp tác kỹ thuật: Các cơ quan chủ chốt tham gia quản lý nguồn vốn ODA, như đ được xác định trong các quy chế của Chính phủ, là Văn phòng Chính phủ,
Bộ KHĐT, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng Nhà nước, với vai trò điều phối chung được giao cho Bộ KHĐT.
Về nguyên tắc, Bộ KHĐT chịu trách nhiệm chuẩn bị Chiến lược vận động ODA, tổng hợp ý kiến đóng góp của các cơ quan có liên quan trong việc chuẩn bị danh mục hàng năm
các dự án ưu tiên sử dụng ODA và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Danh mục này được
8
Đoàn chuyên gia tư vấn đ hỏi nhiều nhà tài trợ được phỏng vấn về tỷ lệ thành công và thất bại trong các dự án của họ. Chỉ có một trường hợp người được phỏng vấn ®­a ra mét ­íc tÝnh mang tÝnh chđ quan lµ 60 các dự án
của nhà tài trợ này được coi là thành công.
27
tổng hợp từ các đề nghị của các cơ quan ngành và chính quyền địa phương và phải phù hợp với chiến lược tác nghiệp ở cấp quốc gia của các nhà tài trợ. Quá trình chuẩn bị dù ¸n bao
gåm mét sè b­íc nh»m thiÕt lËp các ưu tiên quốc gia, trước khi tiến hành thảo luận với các nhà tài trợ.
Về phía các nhà tài trợ, mỗi năm hầu hết các nhà tài trợ đều xây dựng chương trình viện trợ của mình trong nhiều trường hợp cho chu kỳ 3 năm dựa trên chiến lược tác nghiệp cấp
quốc gia của họ, các ưu tiên cung cấp ODA và các đề nghị dự án của phía Chính phủ. Các chiến lược quốc gia này được xây dựng với những mức độ đóng góp khác nhau cđa ChÝnh
phđ, nh­ng xu h­íng chung lµ ngµy cµng cã nhiều cuộc tham khảo ý kiến và thoả thuận chung về nội dung của các chiến lược này. Phần lớn các nhà tài trợ cử phái đoàn hàng năm để
thông báo các lĩnh vực được ưu tiên cung cấp viện trợ. Sau khi thảo luận với phái đoàn và, thường là sau khi nhận được dự thảo báo cáo của phái đoàn, Bộ KHĐT trình danh mục dự
kiến các chương trìnhdự án cần viện trợ trong tương lai để Thủ tướng Chính phủ xem xét.
Tuy nhiên, trên thực tế quá trình này có thể diễn ra theo cách khác. Các nhà tài trợ thường chủ động đề xuất các dự án HTKT và tổ chức thảo luận sơ bộ với các cơ quan được họ
xác định là đối tác thích hợp trước khi trình bày dự án với Bộ KHĐT. Khi các nhà tài trợ muốn hoạt động trên một lĩnh vực cụ thể nào, thì họ sẽ cố rao bán các đề nghị dự án cho
Chính phủ.
Về nguyên tắc, như quy định trong Nghị định 42CP về Quản lý Đầu tư và Xây dựng, các cơ quan Chính phủ được cung cấp một khoản kinh phí nhất định cho giai đoạn chuẩn bị
dự án, nhưng trong hầu hết các trường hợp, khoản kinh phí này không đủ và các cơ quan này chủ yếu phải dựa vào nguồn HTKT trong giai đoạn đầu của quá trình chuẩn bị dự án ODA.
Điều đó đặt nhà tài trợ vào thế mạnh để có thể gây ảnh hưởng đến sự lựa chọn dự án và thiết kế dự án của Chính phủ. Mặc dù quá trình chuẩn bị dự án được coi là bao gồm một loạt các
bước đi do Bộ KHĐT chỉ đạo, nhưng phía nhà tài trợ trên thực tế có thể chỉ đạo quá trình này - do họ nắm quyền kiểm soát các nguồn lực phục vụ công việc chuẩn bị dự án.
Các bước trong quá trình thực hiện dự án có phần phức tạp: a Bộ KHĐT thông báo cho nhà tài trợ việc chấp thuận đề xuất dự án;
b Nhà tài trợ phối hợp với cơ quan được đề nghị làm chủ dự án tiến hành chuẩn bị văn kiện dự án HTKT HTKT độc lập hoặc HTKT hỗ trợ đầu tư;
c Cơ quan được đề nghị làm chủ dự án trình đề nghị HTKT cho Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đối với dự án HTKT từ 500.000 USD trở lên - Dự án Nhóm A hoặc trình
Bộ hoặc Uỷ ban Nhân dân tỉnhthành phố chủ quản đối với dự án HTKT dưới 500.000 USD - Dự án Nhóm B;
d Đối với các dự án quy mô lớn, Bộ KHĐT tổ chức thẩm định đề xuất dự án HTKT và trình khuyến nghị lên Thủ tướng Chính phủ;
e Thủ tướng Chính phủ phê duyệt dự án HTKT;
28
f Cơ quan tài trợ và các nhà chức trách Việt Nam ký kết thoả thuận về HTKT trong hầu hết các trường hợp, Bộ KHĐT đứng ra ký kết;
g Cơ quan chủ dự án phối hợp với nhà tài trợ và các cơ quan liên quan để triển khai thực hiện dự án.
Vụ Kinh tế Đối ngoại tập hợp ý kiến của các vụ chuyên ngành liên quan trong Bộ KHĐT và từ các Bộ khác. Sau đó, một cuộc họp thẩm định dự án HTKT được triệu tập với sự
tham gia của các Vụ liên quan thuộc Bộ KHĐT và các cơ quan quản lý ODA trung ương Văn phòng Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng Nhà nước
9
để đi đến ý kiến thống nhất về dự án HTKT và cơ quan được đề xuất làm chủ dự án.
Trong một số trường hợp, một cơ quan đ xây dựng ý tưởng dự án với nhà tài trợ có thể không được chỉ định làm chủ dự án. Điều này có thể gây nên căng thẳng giữa các cơ quan
và làm mất xung lực trong quá trình chuẩn bị dự án. Các nhiệm vụ thực hiện dự án nhìn chung được giao cho Ban quản lý dự án dưới sự chỉ
đạo của Giám đốc dự án, với sự hỗ trợ của Cố vấn trưởng. Nhìn chung, Bộ KHĐT chịu trách nhiệm theo dõi hoạt động của tất cả các dự án. Bộ Tài chính chịu trách nhiệm theo dõi chi
tiêu, hướng dẫn và kiểm soát các quy chế giải ngân và thanh toán.
Quy trình này, mặc dù có thể không còn xa lạ đối với những người tham gia trực tiếp vào hệ thống viện trợ, nhưng được mô tả ở đây để chứng tỏ tính chất phức tạp của nó. Các
Giám đốc dự án phải xử lý với hệ thống kiểm soát này cũng như với các quy chế và thủ tục của nhà tài trợ. Đối với các dự án cấp tỉnh còn có thêm sự phức tạp nữa là Giám đốc dự án
phải liên hệ với cả chính quyền cấp tỉnh cũng như với các cơ quan trung ương.
Nếu cấp trung ương muốn kiểm soát chương trình viện trợ một cách có hiệu quả thì: a Cần phải có một quá trình liên tục huấn luyện và nâng cao năng lực cho các cán bộ
tham gia lập kế hoạch và quản lý chương trình viện trợ; b Cần nâng cao hơn nữa năng lực của Bộ KHĐT;
c Cần đơn giản hoá các thủ tục để có thể phân công trách nhiệm và trách nhiệm giải trình một cách rõ ràng và giảm bớt thời gian xử lý công việc bàn giấy.
Trong khi năng lực của Bộ KHĐT còn hạn chế trong việc xử lý các vấn đề về quy hoạch chiến lược và điều phối viện trợ, thì đôi khi Bộ này lại can thiệp vào các vấn đề quản lý vi mô
của các dự án. Tốt nhất là nên giao những vấn đề đó cho các nhà tài trợ và các cơ quan thực hiện giải quyết.
2. Các phương thức hợp tác kỹ thuật:
9
Ngân hàng Nhà nước đóng vai trò là cơ quan ký kết các thoả thuận với các tổ chức tài chính đa phương Quỹ tiền tệ quốc tế, Ngân hàng thế giới và Ngân hàng phát triển chấu .
29
Về nguyên tắc, hai bên đều nhất trí rằng ý thức làm chủ quốc gia là đòi hỏi căn bản quyết định thành công của dự án. Tuy nhiên, mặc dù các nhà tài trợ chấp nhận khái niệm ý
thức làm chủ quốc gia như một nguyên tắc nhưng giữa thực tế và lý tưởng hy còn một khoảng cách khá xa. Để ý thức làm chủ có ý nghĩa, nó phải bao hàm cả quyền kiểm soát,
nhưng trong nhiều lĩnh vực quan trọng, các nhà tài trợ thấy khó có thể từ bỏ một phần quyền kiểm soát của mình để ý thức làm chủ trở thành hiện thực.
Sau khi đi thăm một số dự án và thảo luận với nhân viên dù ¸n, cđa phÝa ChÝnh phđ còng nh­ cđa c¸c nhà tài trợ, Đoàn chuyên gia tư vấn thấy rằng ý thức làm chủ không được
mạnh mẽ như mong muốn. Nhiều dự án HTKT chủ yếu do các nhà tài chứ không phải do các cơ quan tiếp nhận xây dựng. Một số nhà tài trợ giữ quyền kiểm soát ngân sách dự án, thậm
chí đến mức không cung cấp thông tin ngân sách cho phía Việt Nam. Việc tuyển dụng chuyên gia tư vấn cho dự án lẽ ra phải là công việc chung thì trong một số trường hợp được
đặt dưới quyền kiểm soát ngặt nghèo của nhà tài trợ.
Dựa trên các cuộc tham khảo ý kiến với một số cơ quan tiếp nhận viện trợ, Đoàn chuyên gia tư vấn đ đi đến những kết luận như sau:
HTKT chỉ có hiệu quả hạn chế khi nó do nhà tài trợ chi phối trong việc đưa ra ý
tưởng, xác định vấn đề, thiết kế và thực hiện dự án.
Hiện vẫn tồn tại những bất đồng giữa bên cung cấp và bên nhận viện trợ về thiết kÕ chi tiÕt cđa dù ¸n vÝ dơ, vỊ cam kết của nhà tài trợ đối với chuyên gia tư vấn dài
hạn, về phân bổ chi tiêu cho chuyên gia quốc tế và chuyên gia trong nước.
Trong nhiều trường hợp, các quyết định then chốt về thẩm định dự án, tuyển dụng chuyên gia và giải ngân được quyết định tại Trụ sở hoặc Thủ đô của nhà tài trỵ, víi
sù tham gia rÊt Ýt ái cđa phÝa ViƯt Nam và đôi khi cơ quan tiếp nhận dự án thậm chí không được thông báo những thông tin quan trọng ví dụ về chi tiêu của dự án.
Đối với một số cơ quan tài trợ quan trọng, các đối tác Việt Nam được tham gia rất
hạn chế vào quá trình đấu thầu và hợp đồng phụ, nên họ khó có thể tác động đến quá trình này hoặc để nhà thầu nhìn nhận các nhà chức trách Việt Nam là khách
hàng của họ.
Việc sử dụng Cố vấn trưởng dài hạn là đắt đỏ. Không nên coi phương thức hợp tác
này là một tập quán thông thường. Trong nhiều trường hợp, hiệu quả có thể cao hơn nếu sử dụng chuyên gia ngắn hạn và có chất lượng cao, với các chuyến viếng thăm
ngắn hạn đến dự án để giúp các cán bộ quản lý Việt Nam thực hiện hoạt động dự án. Phương thức này sẽ tạo cho nhân viên Việt Nam ý thức làm chủ đối với dự án viện
trợ, trong khi chuyên gia nước ngoài tập trung vào việc hỗ trợ kỹ thuật.
Các nhà tài trợ và các cơ quan trung ương Việt Nam thường thiếu quan tâm đến việc
theo dõi và đánh giá dự án. Đối với các cơ quan trung ương Việt Nam, điều đó là do thiếu cán bộ.
Tóm lại, những yếu kém của HTKT có thể là:
30
Chi phí cao; Yếu kém trong công tác điều phối, cả phía nhà tài trợ cũng như phía Việt Nam;
Yếu kém trong việc xem xét các đề xuất dự án HTKT ở cả hai phía; ở một số trường hợp, yếu kém trong việc xác định các mục tiêu dự án;
Trong một số trường hợp khác, thiết kế dự án không phù hợp với thực tế Việt Nam;
Thiếu một chính sách nhất quán nhằm tăng cường năng lực ngành tư vấn Việt Nam có hiệu quả và mang tính độc lập.
Để khẳng định ý thức làm chủ, các nhà chức trách Việt Nam cần thẩm định các đề xuất dự án HTKT một cách thận trọng, lưu giữ hồ sơ về số lượng và các loại nhân sự phục vụ
HTKT, xác định rõ ràng các chính sách HTKT và chỉ ra những khó khăn thường nảy sinh trong quá trình HTKT. Chính phủ cần tăng cường việc lập kế hoạch HTKT, nắm vai trò chủ
động ở mọi thời điểm của chu kỳ dự án từ khâu xây dựng, thẩm định, thực hiện, theo dõi đến khâu đánh giá. Chính phủ cần có vai trò lớn hơn trong việc lựa chọn và tuyển dụng nhân sự
làm việc cho các dự án HTKT cũng như giám sát hoạt động của họ.
3. Tăng cường năng lực để giảm bớt lệ thuộc vào hợp tác kỹ thuật: Thử thách cuối cùng đối với tính hiệu quả của HTKT là phải xây dựng được năng lực
quốc gia sao cho đến lúc không cần đến HTKT nữa. Kinh nghiệm quốc tế trong hơn bốn thập kỷ qua cho thấy rõ ràng rằng điều này không nhất thiết là kết quả của việc sử dụng thường
nhật các phương thức HTKT. Thực ra, nếu không được thiết kế và quản lý đúng đắn thì HTKT thường chỉ thay thế mà không góp phần tăng cường năng lực quốc gia.
Những cuộc thảo luận quốc tế gần đây về HTKT đ tập trung phân tích tầm quan trọng của việc phát triển thể chế và tăng cường năng lực - tức là tăng cường năng lực bản địa một
cách bền vững để quản lý quá trình đổi mới và tăng trưởng kinh tế. Người ta ngày càng nhất trí rằng việc phát triển năng lực này cần được xem là mục tiêu có ý nghĩa trung tâm, nếu
không nói là duy nhất, của HTKT. Ngay từ năm 1992, trong Các nguyên tắc cho định hướng mới trong HTKT, DAC đ tuyên bố:
Việc tiến tới sự phát triển bền vững, bình đẳng hơn và mang tính tự cường nhiều hơn tuỳ thuộc rất nhiều vào sức mạnh và chất lượng năng lực thể chế của một quốc gia.
Do đó, góp phần thực hiện mục tiêu này phải là mục đích căn bản của hợp tác phát triển nói chung và HTKT nói riêng. Một hoạt động viện trợ không thể được coi là thành
công nếu như nó không góp phần vào việc tăng cường các thể chế ở nước sở tại mà thông qua đó và vì nó mà hoạt động này được thực hiện.
10
Tăng cường năng lực có ba đặc trưng chủ yếu như sau:
Nâng cao kỹ năng, cả kỹ năng chung cũng như kỹ năng cho một công việc cụ thể;
Cải thiện về mặt thủ tục kể cả các biện pháp khuyến khích; và
Tăng cường về mặt tổ chức. Chính sự kết hợp của ba yếu tố này sẽ đưa đến năng lực hoạt động của hệ thống. Đào
tạo tự nó sẽ không bổ ích gì nếu những người được đào tạo phải làm việc với những thủ tục
10
Các nguyên tắc của DAC để viện trợ có hiệu quả , OECD, Pa-ri 1992, Trang 59.
31
yếu kém và trong khuôn khổ tổ chức không phù hợp. Đặc biệt, cần phải chuyển giao kỹ năng và đồng thời xây dựng một môi trường thể chế trong đó những kỹ năng này được sử dụng một
cách có hiệu quả. Điều này có nghĩa là để công tác tăng cường năng lực đi đến thành công thì có thể cần phải thay đổi chính sách ví dụ: về chế độ lương bổng và khuyến khích, cũng như
về chế độ tuyển dụng và đề bạt, nhằm tạo ra một môi trường có thể nâng cao hiệu quả của các tổ chức.
Tính bền vững và ý thức tự cường cũng là những yếu tố then chốt trong công tác tăng cường năng lực. Sẽ không đạt được tính bền vững nếu HTKT được coi là một quá trình không
có điểm kết thúc, cho nên nhu cầu sử dụng năng lực quốc gia bị trì hon bởi nguồn viện trợ sẵn có thường xuyên và vào bất cứ lúc nào. Do đó, cần có một chiến lược rút lui.
Đoàn chuyên gia tư vấn cho rằng một chiến lược HTKT có hiệu quả phải nhắm vào những mục tiêu cơ thĨ vỊ thêi ®iĨm chÊm døt sư dơng HTKT trong mỗi cơ quan và mỗi cấp
chính quyền. Mặc dù Việt Nam luôn luôn cần được tiếp cận kiến thức quốc tế, ngay cả khi Việt Nam đ trở thành mét n­íc cã møc thu nhËp cao, nh­ng nhu cÇu về các chương trình
HTKT nên được coi là có tính chất tạm thời hay quá độ. Điều này có nghĩa là tất cả các cơ quan hiện nay đang tiếp nhận HTKT cần có kế hoạch tạo ra năng lực ®Ĩ thay thÕ HTKT trong
trung h¹n, cã nh­ vËy sù hỗ trợ này mới có thể được chuyển cho các hoạt động và các ngành khác vẫn chưa được thụ hưởng sự hỗ trợ của HTKT.
Năng lực tư vấn trong nước: Một bộ phận quan trọng khác của năng lực quốc gia là năng lực của các chuyên gia tư vấn và các công ty tư vấn trong nước.
Nhiều ý kiến băn khoăn của phía Việt Nam có liên quan ®Õn chi phÝ tèn kÐm cho viƯc sư dơng chuyªn gia tư vấn và công ty tư vấn nước ngoài. Lý do cđa viƯc sư dơng nhiỊu t­ vÊn
n­íc ngoµi, ví dụ cho việc chuẩn bị các dự án đầu tư quy mô lớn, là các công ty tư vấn Việt Nam chưa có năng lực làm những việc đó víi hiƯu qu¶ cao.
Chi phÝ cho viƯc sư dơng t­ vÊn n­íc ngoµi rÊt tèn kÐm vµ kinh nghiƯm ë các nước khác cũng như ở Việt Nam đến nay cho thấy hiệu quả của họ ở một số công việc không
cao
11
. Đặc biệt là có những lĩnh vực công tác mà ở đó sự hiểu biết về các thiết chế, tập quán hành chính và văn hoá dân tộc là những yếu tố then chốt cho việc thiết kế những dự án có tính
khả thi. ở một số dự án được Đoàn chuyên gia tư vấn nghiên cứu đ có những khiếm khuyết nghiêm trọng trong thiết kế dự án do những hiểu nhầm về điều kiện địa phương mà lẽ ra đ có
thể tránh được nếu sử dụng tư vấn trong nước nhiều hơn.
Ngay cả khi chuyên gia tư vấn trong nước được sử dụng, đôi khi họ cũng không được yêu cầu phát huy tối đa năng lực chuyên môn của họ, mà chỉ được làm việc chẳng khác gì
những người trung gian. Điều cần làm là phải tiếp tục nâng cao kỹ năng chuyên môn thông qua đào tạo và kinh
nghiệm công tác, đồng thời đổi mới cơ cấu của ngành tư vấn Việt Nam, để ngành này có thể cung cấp các dịch vụ tư vấn mang tính chuyên nghiệp và độc lập trong môi tr­êng c¹nh tranh.
11
VÝ dơ, kinh nghiƯm trong viƯc sư dơng Cố vấn trưởng thường trú cho các dự án cải cách hành chính cấp tỉnh là không mấy tích cực, nhiều người bị thay thế và hiệu quả hoạt động làm cho phía Việt Nam nghi ngờ tác dụng
của việc sử dụng chuyên gia nước ngoài thường trú trong các dự án cải cách hành chính.
32
Một phần của vấn đề là mặc dù trong nhiều trường hợp Việt Nam có nhiều nhà chuyên môn giàu năng lực và kinh nghiệm, nhưng cơ cấu tổ chức lại không phù hợp để có thể sử
dụng tốt nhất những tài năng này để có thể cạnh tranh trên thị trường quốc tế và cung cấp dịch vụ tư vấn với chất lượng mà các nhà tài trợ có thể chấp nhận được. Ví dụ, trong nhiều
trường hợp các tổ chức nghiên cứu và tư vấn lại thuộc quyền quản lý của các cơ quan chủ dự án, làm cho họ không thể duy trì một khoảng cách cần thiết để có thể đưa ra những ý kiến tư
vấn mang tính chuyên nghiệp và độc lập.
Trong bối cảnh đó, Báo cáo này bày tỏ sự đồng tình với những kết luận của Hội nghị chung tổ chức tại Đồ Sơn về vấn đề quản lý các dự án ODA
12
và xin được trích dẫn dưới đây
13
: Một ngành tư vấn trong nước mạnh và mang tính độc lập có vai trò rất quan trọng
đối với sự nghiệp phát triển của Việt Nam. Đồng thời, điều có ý nghĩa sống còn là phải có các cơ chế chuyển giao công nghệ và một môi trường thuận lợi cho việc chuyển giao
những công nghệ mới. Để đạt mục đích này, các biện pháp then chốt bao gồm:
Tạo ra thị trường mang tính cạnh tranh bằng cách loại bỏ sự độc quyền trong nước;
Phát triển các DNNN độc lập nhằm tham gia vào đấu thầu quốc tế;
Khuyến khích cạnh tranh bằng cách thành lập các công ty tư vấn;
Bảo đảm sự phát triển và tồn tại của các công ty trong nước;
- Hỗ trợ hoạt động của các hiệp hội tư vấn trong nước bằng những quy tắc về đạo đức nghề nghiệp;
- Loại bỏ các rào cản mức phí quá cao cho việc cấp giấy phép hoạt động; - Cải thiện hệ thống đăng ký và cấp giấy phép;
- Xây dựng cơ chế để xác định các nguồn năng lực chuyên môn sẵn có; cải tiến
công tác giáo dục và đào tạo chuyên gia tư vấn; - Tìm kiếm tài trợ để phát triển ngành tư vấn trong nước;
- Hỗ trợ cạnh tranh thông qua một quy trình lựa chọn tư vấn công khai và minh b¹ch;
- Khun khÝch sư dơng t­ vÊn trong n­íc và tạo ra các cơ hội đào tạo cho tư vấn trong nước;
- Điều khoản giao việc TOR của chuyên gia tư vấn cần bao gồm nhiệm vụ chuyển giao công nghệ.;
Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ cần hợp tác trong việc tăng cường và nâng cấp ngành tư vấn trong nước theo những đường hướng được nêu ra ở phần trên. Một điều cũng bổ
ích cho các nhà chức trách Việt Nam là nghiên cứu những kinh nghiêm thích hợp của các
12
Việt Nam Quản lý và hoạt động của các dự án ODA: Các vấn đề và khuyến nghị; ADB, JBIC WB, 12-13 tháng 42000, Đồ Sơn, Hải Phòng.
13
Như trên, Trang 62.
33
nước khác. Trên tinh thần này, Đoàn chuyên gia tư vấn gợi ý nên nghiên cứu kinh nghiệm thành công của ấn Độ trong việc phát triển ngành tư vấn quốc gia cđa n­íc nµy.
4. Quản lý viện trợ: Sự minh bạch về tài chính và các biện pháp khuyến thích: Một lĩnh vực quan trọng mà Chính phủ và các nhà tài trợ đều quan tâm là ảnh hưởng
của chế độ khuyến khích công chức đến việc thực hiện và tính bền vững của các dự án viện trợ. Thiếu động cơ làm việc, năng suất làm việc thấp và một tinh thần phục vụ yếu kém không
phải là điều bất ngờ, khi giới công chức chỉ được trả một mức lương ít ỏi. Nhiều công chức phải tạo ra nguồn thu nhập phụ mới có đủ nguồn chi cho cuộc sống. Đôi khi điều này là dưới
hình thức làm thêm việc phụ có trả công, bên ngoài những nhiệm vụ chính thức, và nếu họ làm thêm quá nhiều thì có thể làm cho hä xao nh∙ng nhiƯm vơ chÝnh thøc cđa hä.
C¸c dự án chỉ tiến triển tốt nếu có các nhân viên quốc gia có năng lực và tận tuỵ. Điều này có thể đòi hỏi những biện pháp khuyến khích thích hợp nhằm bảo đảm thu hút được các
nhân viên quốc gia có những phẩm chất như vậy vào làm việc cho dự án theo hợp đồng có thời hạn. Những nhân viên quốc gia đó có thể hoà nhập có hiệu quả với chuyên gia và tư vấn
quốc tế để tiếp thu kiến thức và kỹ năng thông qua đào tạo tại chức.
Tuy nhiên, cần ghi nhận một thực tế là việc áp dụng những biện pháp khuyến khích ở mức hợp lý đối với các nhân viên quốc gia làm việc cho dự án có thể dẫn đến hai rủi ro. Rủi
ro thứ nhất là việc phân công vào những vị trí như vậy có thể được xem như một phần thưởng đối với sự đóng góp của họ cho những nhiệm vụ khác, dẫn đến kết quả là không bố trí được
cán bộ phù hợp nhất vào các vị trí đó. Điều quan trọng là phía Việt Nam cần phải bố trí những cán bộ phù hợp nhất để tham gia thực hiện dự án và học hỏi các kỹ năng có thể sử dụng cho
những nhiệm vụ trong tương lai.
Rủi ro thứ hai là chế độ khuyến khích cao hơn trong các dự án viện trợ có thể làm giảm tinh thần làm việc của những người không được hưởng chế độ đi ngộ như vậy. Vì vậy, điều
quan trọng là mức chênh lệch cần phải phù hợp với yêu cầu công việc ở cương vị đó cũng như tính chất tạm thời của hợp đồng và không nên coi sự hỗ trợ như vậy là giải pháp thay thế cho
việc tăng lương đối với những cán bộ có năng lực.
Trong một số trường hợp, một cách thức mang tính tình thế là bổ sung mức lương của công chức bằng các nguồn thu nhập phụ được trả cho việc thừa hành các nhiệm vụ chính thức
bồi dưỡng bằng phong bì. Đảng và Chính phủ có lập trường mạnh mẽ chống lại tập quán này, vì bồi dưỡng bằng phong bì rõ ràng không phải là giải pháp tốt nhất đối với vấn đề
lương công chức, do nó không minh bạch và làm sai lệch chế độ khuyến khích. Và bởi vì bản chất không minh bạch, nên nó dễ gây ra nghi ngờ về tham nhũng. Tập quán này tự nó có thể
trở thành một vấn đề trong việc thực hiện HTKT, bởi vì nó có nguy cơ làm cho các nhà tài trợ nghi ngờ rằng các nguồn lực của dự án đang bị lạm dụng làm nguồn khuyến khích không
chính thức cho các công chức làm việc với dự án.
Cùng với sự phát triển của nền kinh tế theo định hướng thị trường, lương công chức cần phải được điều chỉnh cho phù hợp với những cơ hội tìm kiếm việc làm bên ngoài chính phủ.
Điều đó không có nghĩa là lương của công chức phải tương đương với lương của khu vực tư nhân bởi vì việc làm của công chức được đảm bảo chắc chắn hơn, nhưng mức chênh lệch
không được trở nên quá lớn nếu muốn công chức làm việc tận tuỵ và trung thực. Vấn đề hiện
34
nay là, mặc dù đòi hỏi này được công nhận nhưng không thể thực hiện một cách nhanh chóng trong tình hình ngân sách của Chính phủ còn rất eo hẹp.
ở các nước khác có mức lương công chức không thích hợp, trong quá khứ các nhà tài trợ đ phải trả thêm các khoản tiền cho nhân viên dự án nhằm khuyến khích họ làm việc tận tuỵ.
Mặc dù đây có thể là một giải pháp tạm thời, nhưng nó đ tỏ ra không có hiệu quả. Những biện pháp kích thích do các nhà tài trợ thực hiện đ trở thành một yếu tố làm méo mó chế độ
lương bổng của chính phủ, không giải quyết được vấn đề về tính bền vững sau khi dự án viện trợ chấm dứt và có thể ảnh hưởng đến lòng trung thành của nhân viên dự án đối với người chủ
sử dụng lao động của họ là Chính phủ. Một giải pháp quá độ có thể có hiệu quả hơn, đó là lồng ghép yếu tố chi phí hành chính vào ngân sách dự án để phía Việt Nam có thể sử
dụng cho việc khuyến khích nhân viên dự án một cách công khai, minh bạch và không bị bóp méo.
5. ChiỊu h­íng míi trong quan hệ giữa Chính phủ và các nhà tài trợ: Điều phối, quan hệ đối tác và ý thức làm chủ:
i Các vấn đề về quan hệ đối tác: Một giải pháp mà các nhà tài trợ đề xuất nhằm giải quyết mối lo ngại về hiệu quả hạn chế của nhiều dự án viện trợ là xây dựng quan hệ đối
tác, coi đó là cơ sở mới cho quan hệ viện trợ. Vấn đề này đ được thảo luận tại hội thảo chung của Việt Nam và các nhà tài trợ tổ chức vào giữa năm 1999 và tại một hội nghị quốc tế
mà đoàn đại biểu Việt Nam đ tham dự vào tháng 8 năm 1999.
Các nhà tài trợ khuyến khích việc xây dựng quan hệ đối tác vì họ cho rằng viện trợ có nhiều khả năng đạt hiệu quả nếu được thực hiện trong môi trường chính sách tích cực. Người
ta hy vọng rằng cuộc đối thoại về quan hệ đối tác sẽ tạo ra một diễn đàn để đi đến thảo thuận về khuôn khổ chính sách thích hợp nhằm bảo đảm viện trợ sẽ đem lại hiệu quả.
Việc sử dụng đối thoại giữa nhà tài trợ và cơ quan nhận viện trợ làm phương tiện để thúc đẩy các biện pháp cải cách cần thiết đ được thảo luận khá chi tiết trong nội bộ cộng
đồng tài trợ tại Việt Nam và với Chính phủ. Trong bối cảnh của Việt Nam, cuộc đối thoại mở rộng giữa các nhà tài trợ, các chuyên gia nước ngoài và Chính phủ
14
. đ thu được nhiều kết quả. Tuy nhiên, cần phải có đầu óc thực tế về những kết quả có thể đạt được thông qua cuộc
đối thoại trên tinh thần quan hệ đối tác. Một cuộc đối thoại thực sự luôn đòi hỏi cả hai bên đều hiểu biết lẫn nhau, kiên nhẫn và lắng nghe ý kiến của nhau. Khó có thể thành công nếu
chỉ coi đối thoại như là cơ chế để đạt được mục tiêu của một bên, hoặc nếu các nhà tài trợ cố gắng điều khiển quá trình đối thoại ở mức quá đáng.
Các phương thức thực hiện khái niệm về quan hệ đối tác vẫn đang trong quá trình hình thành. ở Việt Nam, các Hội nghị của Nhóm tư vấn, được tổ chức mỗi năm hai lần, đ tạo
ra một diễn đàn tích cực cho cuộc đối thoại giữa Chính phủ và các nhà tài trợ, và cả hai bên đều cố gắng chuẩn bị những báo cáo có chất lượng để đưa ra thảo luận tại diễn đàn này. Song
đó là những hội nghị lớn đề cập tới rất nhiều vấn đề và nhất thiết chỉ giới hạn trong việc trao đổi ý kiến một cách bao quát.
14
Xu hướng xếp đặt đối thoại của các nhà tài trợ khiến cho một đồng tác giả của báo cáo này nhận thấy rằng trong một số trường hợp kiểu đối thoại này gần giống như cuộc nói chuyện giữa một người với cái bóng của
mình.
35
Một số nhóm đối tác đ được thành lập và đ tổ chức gặp gỡ với Chính phủ tại Hà Nội về các hoạt động điều phối trong phạm vi các ngành được hỗ trợ. Tất cả các cuộc gặp mặt đó
rõ ràng đều là những cuộc thảo luận thú vị về các vấn đề chung, song kết quả thực tế lại khác nhau. Ví dụ, dường như có quan điểm cho rằng quan hệ hợp tác trong lĩnh vực lâm nghiệp đạt
được thành công mặc dù chỉ có ít nhà tài trợ tham gia, song ở những lĩnh vực khác thì tiến độ thực hiện chậm hơn. Đồng thời, việc thảo luận các vấn đề chính sách tế nhị có thể hiệu quả
nhiều hơn nếu được nêu ra trong các cuộc gặp gỡ tay đôi thân thiện, thay vì ở các diễn đàn lớn.
Khi bước sang giai đoạn thiết kế và chuẩn bị dự án, thì mức độ phối hợp giữa nhà tài trợ vẫn còn tương đối hạn chế. Có lẽ, một số nhà tài trợ chỉ chăm lo vun vén cho quan hệ song
phương của hä víi ChÝnh phđ ViƯt Nam. Kh¸i niƯm vỊ ý thức làm chủ quốc gia và việc thực hiện cải cách chính sách một cách
bền vững đòi hỏi các nhà tài trợ phải rất kiên nhẫn và nhìn nhận những giới hạn trong vai trò của họ. Tuy nhiên, cán bộ của các cơ quan tài trợ có thể đứng trước sức ép phải tạo nên sự
thay đổi càng sớm càng tốt và thậm chí là phải mang lại kết quả ngay lập tức thông qua việc thương lượng các điều kiện gắn liền với các dự án viện trợ. Rõ ràng là có sự mâu thuẫn giữa
một bên là phải nhìn nhận chính sách phải do nước nhận viện trợ quyết định và bên kia là sức ép đối với cán bộ của cơ quan cung cấp viện trợ phải tạo ra những thay đổi nhằm biện minh
cho một dự án cụ thể.
Mặc dù các phương thức quan hệ đối tác vẫn chưa được chính thức hoá, song có hai nguyên tắc rõ ràng đang hình thành và có thể áp dụng trong mối quan hệ giữa Việt Nam và
các nhà tài trợ:
Thành công của chương trình viện trợ về lâu dài đòi hỏi các chính sách, thể chế và tốc độ giải ngân phải hỗ trợ lẫn nhau và như vậy các chương trình viện trợ cần được
xây dựng trong một bối cảnh rộng bao gồm cả cải cách chính sách và tăng cường thể chế; và
Mặc dù các nhà tài trợ có nguyện vọng cần thiết và chính đáng được tham gia xây
dựng khuôn khổ phát triển, song các ưu tiên phải do chính quốc gia đề xuất và vai trò lnh đạo trong quan hệ đối tác cần phải thuộc về các nhà chức trách Việt Nam.
Việt Nam đ kiểm soát chặt chẽ chương trình phát triển của chính mình, đ thực hiện những biện pháp cải cách khó khăn bằng sáng kiến riêng của mình và không chịu lệ thuộc
vào viện trợ. Tuy nhiên, Việt Nam đang phải đối mặt với một chương trình tiếp tục cải cách chính sách và đổi mới thể chế rất khó khăn, lại thêm thách thức trong việc quản lý một
chương trình viện trợ lớn do rất nhiều nhà tài trợ cung cấp. Hơn nữa, đ đến lúc phải thực hiện một số thay đổi đầy thách thức ví dụ, cải cách hành chính, tăng cường ngành tài chính, xây
dựng thể chế cho việc phân cấp thực hiện công cuộc phát triển nông thôn.
Việt Nam cần sự hỗ trợ từ bên ngoài để tiếp tục thực hiện những đổi mới về chính sách. Nhưng đồng thời, yêu cầu quan trọng để đảm bảo cải cách bền vững vẫn là thực hiện trên cơ
sở nhất trí nội bộ về phương hướng và tốc độ của các bước cải cách cần tiến hành. Cộng đồng tài trợ cần nhận thức được rằng yêu cầu đối với quá trình ra quyết định của quốc gia phải
36
được đặt trên mọi mối quan tâm của các nhà tài trợ nhằm gây ảnh hưởng tới tốc độ hoặc phương hướng cải cách.
Tuy nhiên, cộng đồng tài trợ cần tiếp tục tạo điều kiện ®Ĩ ViƯt Nam tiÕp cËn víi kiÕn thøc vµ kinh nghiệm quốc tế trong lĩnh vực chính sách và thể chÕ, còng nh­ khun khÝch
ViƯt Nam tiÕp tơc sư dơng có hiệu quả những ý kiến tư vấn chuyên môn. ViƯc chÊp thn hay b¸c bá ý kiÕn t­ vÊn cần dựa trên giá trị của ý kiến đó, chứ không phải do bị thúc ép như
những điều kiện để được nhà tài trợ cấp kinh phí.
ii ý thức làm chủ, tính công khai minh bạch và sự hỗ trợ do bên cung chi phối: Một quan điểm được các nhà tài trợ cũng như các cơ quan Việt Nam nhất trí rộng ri là một dự án
HTKT sẽ có nhiều khả năng thành công hơn nếu cơ quan đối tác phát huy ý thức làm chủ của mình đối với dự án đó. Điều đó có nghĩa là các cơ quan Việt Nam cần thấy rằng dự án thực sự
đáp ứng những nhu cầu và những mối quan tâm của họ, thay vì coi đó là những hoạt động chủ yếu nhằm phản ánh mong muốn của nhà tài trợ.
Hiệu quả của HTKT tuỳ thuộc vào thực tế là các dự án phải được thiết kế tốt, các đầu vào phải được cung cấp đầy đủ, đồng thời các kết quả phải được sử dụng có hiệu quả. Điều
này đòi hỏi cơ quan đối tác phải hiểu rõ và chấp nhận các mục tiêu của dự án và, dó đó, quan tâm sử dụng các kết quả của dự án.
Tuy nhiên, nhiều dự án HTKT trên thực tế lại chịu sự chi phối của các nhà tài trợ và được phía Việt Nam chấp thuận song rõ ràng phía Việt Nam không thiết tha với các mục tiêu
của dự án. Tại sao Chính phủ lại chấp nhận các dự án khi chúng không thuộc lĩnh vực được ưu tiên cao? Dường như có bốn lý do giải thích tại sao đôi khi Chính phủ lại chấp nhận những
dự án có mức độ ưu tiên thấp:
a Trong trường hợp dự án thuộc loại hình viện trợ không hoàn lại, chúng được coi là của cho không nên không đòi hỏi phải thẩm định kỹ càng. Đó là một sai lầm. Vì
các nhà tài trợ có nguồn ngân sách hạn hẹp, nên kinh phí đầu tư cho một dự án sẽ không thể đầu tư cho một dự án khác: như vậy là phải trả chi phí cơ hội. Ngoài ra,
tất cả các dự án đều yêu cầu phải có cam kết đóng góp các ngn lùc cđa phÝa qc gia, trong ®ã cã thêi gian cđa c¸c c¸n bé tham gia thùc hiƯn dù án. Phương thức tiếp
cận lành mạnh là tiến hành thẩm định tất cả các dự án trên tinh thần coi các khoản kinh phí viện trợ đó như nguồn tài lực của chính Việt Nam.
b Cho dù các hoạt động chủ yếu của dự án không thuộc mức ưu tiên cao, thì cơ quan tiếp nhận viện trợ vẫn muốn có dự án vì nó mang lại những khoản phụ cấp, có thể chỉ
là một phần nhỏ trong ngân sách dự án nhưng lại là đáng kể đối với cơ quan đối tác.
c Phía Việt Nam muốn làm vui lòng nhà tài trợ. Ví dụ, việc chấp nhận HTKT có thể được coi là phương tiện để tiếp cận với nguồn vốn đầu tư của nhà tài trợ. Cách lập
luận này có thể khuếch đại sự quan tâm của nhà tài trợ đối với một dự án cụ thể. Nếu nhà tài trợ mong muốn duy trì chương trình hoạt động của mình ở Việt Nam, nhà tài
trợ đó có thể sẽ đáp ứng các ưu tiên của Việt Nam, nếu những ưu tiên này được trình bày rỗ ràng và có lý.
37
d Do Việt Nam chưa xây dựng được một chiến lược HTKT nên không có những ưu tiên rõ ràng làm cơ sở để khước từ những dự án có mức độ ưu tiên thấp.
Còn về phía các nhà tài trợ, đôi khi cơ quan tài trợ thúc giục xây dựng dự án mặc dù phía Việt Nam không thiết tha với dự án đó. Điều này là khá kỳ lạ sau nhiều năm các nhà tài
trợ tán dương, hô hào về ý thức làm chủ quốc gia. Vấn đề này của phía các nhà tài trợ có thể là do hai yếu tố sau đây:
a Mặc dù cam kết ủng hộ ý thức làm chủ quốc gia về nguyên tắc, song cơ chế tổ chức và khuyến khích của các cơ quan tài trợ có xu hướng đánh giá kết quả hoạt
động dựa trên sự thành công của việc chuyển giao dự án và giải ngân theo kế hoạch. Điều này có thể khiến cho các quan chức và chuyên gia của cơ quan tài trợ
rút ngắn quy trình chuẩn bị, né tránh các cuộc tham khảo ý kiến mất nhiều thời gian mà lẽ ra phải thực hiện để đảm bảo việc xây dựng dự án đáp ứng được nhu
cầu của quốc gia.
b Các nhà tài trợ đôi khi tự cho rằng họ hiểu biết nhiều hơn. Trong một số trường hợp, hiệu quả của viện trợ ít hơn người ta mong muốn bởi lẽ kết
quả của nó được sử dụng rất ít. Có một số lý do giải thích cho tình trạng này. Đôi khi các dự án không được đưa vào đúng đối tượng, do đó ý kiến tư vấn và kết quả nghiên cứu không
được các cơ quan đối tác tiếp thu hoặc không được họ thực hiện. Trong những trường hợp khác có thể đ có sự hiểu nhầm giữa hai bên về mục tiêu của dự án, do đó sự hỗ trợ đ được
đưa vào những lĩnh vực hoặc được thực hiện bằng những cách thức mà các cơ quan đối tác không cảm thấy bổ ích.
Điều này gợi ý cho thấy cả hai bên cần hết sức quan tâm xác định đúng địa điểm và đúng đối tượng có thể làm chủ dự án và liên quan nhiều nhất đến hoạt động của dự án. Khi
thiết kế và thương lượng dự án cũng cần có sự hiểu nhau rõ ràng về những hoạt động dự kiến cho dự án, được chia xẻ càng nhiều càng tốt bởi tất cả mọi đối tượng của phía Việt Nam sẽ
được huy động tham gia vào việc thực hiện dự án sau này.
iii Điều phối viện trợ: Điều phối viện trợ trước hết là trách nhiệm của Chính phủ. Trong thập kỷ qua, Việt Nam đ đạt được nhiều tiến bộ có ý nghĩa trong việc phát triển năng
lực quản lý viện trợ của mình, nhưng vẫn cần xây dựng thêm các hệ thống điều phối viện trợ có hiệu quả. Chính phủ cũng nên thăm dò cộng đồng tài trợ về khả năng tiến hành những
bước đi cần thiết nhằm tăng cường hơn nữa năng lực điều phối viện trợ của mình trong trung hạn.
Về phía các nhà tài trợ, cán bộ của một số cơ quan không có đủ thời gian để thực hiện công việc điều phối và quản lý HTKT một cách có hiệu quả. Khối lượng kinh phí dành cho
các dự án HTKT đôi khi quá ít ỏi so với các dự án sử dụng vốn vay. Do đó, không có gì là ngạc nhiên khi một số nhà tài trợ tham gia vào các chương trình đầu tư qua mô lớn không
dành ưu tiên cho việc thiết kế các dự án HTKT.
Dường như có rất ít sự điều phối giữa các dự án, ngay cả khi các dự án đó được một cơ quan tài trợ, và càng ít hơn nếu các dự án đó thuộc nhiều nhà tài trợ ví dụ: ở lĩnh vực hỗ trợ
cải cách hành chính, chính sách nông nghiệp, hoặc cải cách tài chính. Nhiều cơ quan ViƯt
38
Nam tiÕp nhËn HTKT tõ nhiỊu ngn kh¸c nhau với các mục đíchhoạt động trùng lắp và thậm chí đôi khi với những ý kiến tư vấn mâu thuẫn với nhau. Các sáng kiến của các nhà tài
trợ hình như mang tính cạnh tranh với nhau nhiều hơn là bỉ sung cho nhau.
T­¬ng tù nh­ vËy, cã rÊt Ýt nỗ lực phối hợp với nhau về lâu về dài. Các cuộc tham khảo ý kiến với chuyên gia tư vấn làm việc ở các dự án cho thấy họ thường tình cờ bắt gặp những
báo cáo của các chuyên gia khác liên quan đến công việc họ đang làm. Rất nhiều báo cáo được viết ra, nhưng có rất ít nỗ lực nhằm sử dụng có hiệu quả những
báo cáo này. Để tăng cường năng lực và xây dựng chính sách có hiệu quả, nên coi các báo cáo của chuyên gia tư vấn là điểm giữa kỳ trong nhiệm vụ của họ, không phải là điểm kết
thúc. ở một số lĩnh vực then chốt về tăng cường năng lực và cải cách thể chế, quá trình đổi mới diễn ra trong nhiều năm, vượt ra ngoài chu kỳ của các dự án. ở những lĩnh vực như cải
cách công chức, chính sách kinh tế và cải cách tài chính, tăng cường năng lực đòi hỏi phải có một trình tự các bước đi theo đó mỗi bước đi sau cần được dựa trên nền tảng của các nỗ lực
trước đó. Hiện chưa có cơ chế nào để bảo đảm mối liên kết cần thiết giữa các nỗ lực này. Cũng chưa có cố gắng nào để so sánh một cách đầy đủ những điểm mạnh và điểm yếu giữa
việc tài trợ các công trình nghiên cứu đắt đỏ do t­ vÊn n­íc ngoµi tiÕn hµnh vµ viƯc tỉ chức các chương trình đào tạo tốn kém, so với việc tài trợ để thành lập các cơ sở tư vấn trong nước
để tiến hành các công trình nghiên cứu đó và tổ chức đào tạo một cách bền vững về lâu dài.
Trước hết có thể thử nghiệm những bước đi thiết thực trong việc xây dựng các phương thức mới ở cấp độ ngành. Các sáng kiến của cộng đồng tài trợ nhằm thành lập các nhóm đối
tác ở các ngành và các chuyên đề có thể được coi là bước đi đầu tiên theo hướng này. Tuy nhiên, nếu nhìn nhận khái niệm ý thức làm chủ quốc gia một cách nghiêm túc thì điều then
chốt là những nhóm đối tác này cần phải do phía Việt Nam lnh đạo, ngay cả khi những nhóm này cần sự hỗ trợ đáng kể của cộng đồng tài trợ.
Cũng cần ghi nhận rằng sự rõ ràng minh bạch phải được thực hiện ở cả hai phía cộng đồng tài trợ nên sẵn lòng cung cấp thông tin về các cuộc tranh luận và bất đồng quan điểm
nội bộ, chứ không nên nói bóng gió như trong một số trường hợp đ xảy ra rằng họ có quan điểm nhất trÝ.
6. HiƯu qu¶ cđa hợp tác kỹ thuật và nhu cầu tiếp cận thông tin: Nhiều dự án HTKT phụ thuộc vào khả năng tiếp cận thông tin mới thực hiện được mục
tiêu của mình. Thông tin có thể là số liệu về tài chính của Chính phủ hoặc thông tin về tư duy của Chính phủ đối với các vấn đề chính sách, mà các chuyên gia tư vấn dự án cần phải có để
tiến hành thiết kế dự án, phân tích vấn đề hoặc để hướng nỗ lực của mình vào những công việc bổ ích, phù hợp với ý định của Chính phủ.
Đôi khi chuyên gia dự án cảm thấy các cơ quan đối tác tỏ ra không sẵn sàng cung cấp những thông tin cần thiết. Có thể có những hiểu nhầm do bất đồng ngôn ngữ . Nhưng thông
thường thì cần rất nhiều thời gian để thiết lập lòng tin. Râ rµng, mèi quan hƯ lµm viƯc cã hiƯu quả nhất là một mối quan hệ mà ở đó có tinh thần làm việc đồng đội cao, dựa trên sự tin cậy
giữa các bên hợp tác. Để xây dựng được sự tin cậy ấy, cần có thời gian và có thể cần cả sự kiên nhẫn và sự thông cảm của chuyên gia nước ngoài. Tuy nhiên, điều dễ hiểu là khi thiếu
39
thông tin thì công việc trở nên kém năng suất và, do đó, dễ làm cho chuyên gia nước ngoài khó chịu và thất vọng.
Trong những tình huống như vậy, một sự cởi mở lớn hơn cđa phÝa ViƯt Nam sÏ gãp phÇn hÕt søc quan trọng để cải thiện tình hình. Điều đó có thể cần một quan điểm rõ ràng hơn
về chính sách cung cấp thông tin cho các chuyên gia HTKT. Nó cũng cho thấy rằng nếu có những lĩnh vực mà Chính phủ dứt khoát không muốn cung cấp thông tin thì ở đó không nên
khuyến khích việc xây dựng và thực hiƯn c¸c dù ¸n HTKT.
7. Bảo quản và sử dụng các kết quả hợp tác kỹ thuật: Đoàn chuyên gia tư vấn được biết một ý kiến quan trọng là còn có một khoảng cách lớn
giữa những khuyến nghị được đưa ra trong các báo cáo HTKT và thực tế áp dụng của Chính phđ. Cã thĨ nãi r»ng hiƯu qu¶ cđa HTKT còn thấp hơn tiềm năng rất nhiều, bởi vì còn tồn
đọng rất nhiều những sản phẩm HTKT như vậy, dưới hình thức các khuyến nghị và báo cáo, nhưng đến nay vẫn chưa được sử dụng.
Vấn đề này có thể do tÝnh chÊt thêi ®iĨm - ý kiÕn t­ vÊn có thể đ được đưa ra khi hệ thống ra chính sách quốc gia chưa sẵn sàng chấp nhận. Nếu đúng như vậy, thì không nên để
mất thành quả lao động mà nên tìm cách sử dụng vào một thời điểm sau này. Điều quan trọng là không nên làm lại các nghiên cứu HTKT một cách không cần thiết. Cần thành lập một thư
viện, hoặc một ngân hàng dữ liệu điện tử, để lưu trữ số lượng rất lớn các kết quả nghiên cứu đ thu được từ chương trình HTKT, để các nhà nghiên cứu, các chuyên gia tư vấn, các cán bộ
và các bên quan tâm khác có thể tiếp cận dễ dàng.

3. Hiệu quả hoạt động trong mét sè lÜnh vùc then chèt


Xem Thêm
Tải bản đầy đủ (.pdf) (57 trang)

×